TÜRK İDARE SİSTEMİNİN SERENCAMI-2
3. Örgütsel Büyüme ve Hantallaşma
Örgütsel
büyüme, bir kamu kurumunun bütçe, personel sayısı, hizmette
kullandığı bina, araç ve gereçler bakımından miktar olarak
genişletilmesi demektir. Büyüme eğilimi, genellikle kamu bürokrasisinin
doğasında bulunmaktadır. Her kamu kurumu, hizmetin kalitesini
iyileştirmekten daha çok, mevcut örgütsel yapısını, bütçesini,
personelini, tesislerini ve araçlarını artırmak ve diğer
kurumlarla bu alanlarda rekabet etmek için mücadele vermektedir.
Büyüme isteğinin görünürdeki masum gerekçesi -yani kamuflajı-,
yeni ihtiyaçları karşılamak veya hizmetin kalitesini artırmak
olarak izah edilse bile, gerçekte yapılmak istenen, karar
mekanizmalarına hakim yöneticilerin ve siyasilerin güçlerini
ve kullandıkları rantı artırma gayretleridir.
19.
yüzyılda filizlenen yeni kapitalist sistem devletin görevlerinin
artmasına ve büyümesine neden oldu. Sanayileşme ve ticarî
faaliyetler, devletin ekonomik hayata girişimci ve düzenleyici
olarak girme isteği ve gereği, siyasî ve ideolojik baskılar,
demografik yapıdaki değişiklikler, kentleşme, teknolojik gelişmeler,
sosyal devlet anlayışının gelişmesi gibi etkenler devletin görevlerinin
artması ve büyümesi sonucunu doğurdu. Modern devletler iç ve
dış güvenliği sağlamak ve adaleti temin etmek gibi aslî ve
geleneksel görevlerinin dışında, toplumun ortak ihtiyacı olan
mal ve hizmetleri üretmek, ekonomik faaliyetleri düzenleme ve
sosyal politikalar uygulayarak dengeli bir gelir dağılımı sağlama,
çevre koruma önlemleri alma gibi yeni görevler de üstlenmek
zorunda kaldılar.
Dünyadaki
bu gelişmelere paralel olarak, ülkemizde 1930’larda kabul
edilen devletçilik politikası gereğince devlet, 1980’li yıllara
kadar, doğrudan mal ve hizmet üretimine önem vermiş ve KİT’ler
aracılığı ile iktisadi ve ticari faaliyetlerini her geçen gün
artırmıştır. Diğer bir deyişle, çeşitli gerekçelerle
ortaya çıkan KİT’ler, siyasi iktidarların devletin büyütülmesi
eğilimlerine en uygun bir araç olarak seçilmiştir. Daha fazla
kamu gücü, daha büyük bütçe, otorite ve rant, yandaşlarına
iş sahası ve arpalık imkanı elde etmek isteyen siyasetçiler
ve bürokratlar KİT’lerin çoğaltılmasına çaba gösterdiler.
Bir çoğu büyük zararlara ve bütçe açıklarına neden olmasına,
devlete ağır faturalar yüklemesine rağmen yıllarca bu
politikalara devam edildi. Bu durumun yönetim açısından ortaya
çıkardığı sonuç da ağır oldu. Devlet, devasa kamu kurumları
ve bürokratik yapısı ile, aşırı kilo almış, hareket etme
zorluğu çeken, kalp rahatsızlığı riski taşıyan, hantal ve
hastalıklı bir yapıya sahip oldu.15
Benzer
olumsuzluklar başka ülkelerde çok daha önce görüldü.
Bu nedenle çeşitli ülkelerde siyasi partiler ve hükümetler,
idare sistemlerindeki bu sorunu azaltmak veya denetim altına
alabilmek amacıyla çeşitli programlar hazırladılar.
1980’lerin başında, önce ABD ve İngiltere’de uygulamaya
konulan “özelleştirme”, “devleti küçültme” ve
“piyasa sistemini güçlendirme” politikaları, esas
itibariyle bu tür sorunları çözme yönünde bürokrasi karşıtı
eğilimin ürünü olarak ortaya çıkmış ve daha sonra dünya
ölçeğinde uygulanmaya başlanılmıştır. Ülkemizde ise, ilk
defa ANAP, 1983’de seçim beyannamesinde ve hükümet programında
“özelleştirme”, “devletin küçültülmesi”, “bürokrasi
ile mücadele” politikalarına ağırlıklı bir yer vermiştir.
O yıllardan bu güne bir çok hükümet benzer politikaları gündeme
getirmişse de, ne derece başarılı olunduğu ortadadır.
Diğer
yandan, ortaya çıkardıkları ekonomik ve idarî sorunlar
nedeniyle KİT’lerin özelleştirilmesine çalışılan bir dönemde,
özellikle Büyükşehir belediyelerinin kurduğu, hızla büyüyen
ve giderek hantal bir yapıya dönüşme eğilimi gösteren
belediye iktisadi teşebbüsleri (BİT), yeni bir KİT sorununu
ortaya çıkarma noktasına doğru hızla ilerlemektedir. Söz
konusu teşebbüsler, çoğu zaman haksız rekabetle hizmet yürüttükleri
alanlarda tekel olmaya çalışmalarının yanı sıra, belediyede
iktidar olan siyasî partilerin istihdam alanı olarak kullanılmakta
ve siyasî yozlaşmanın önemli bir alanını meydana
getirmektedir.
4.
Gizlilik ve Dışa Kapalılık
Ülkemizde
kamu bürokrasisi, yapı ve işleyiş olarak “gizlilik” ve
“resmi sır” esasına göre örgütlenmiştir. Kamuda,
gizlilik ve resmi sır genel bir kural, açıklık ise istisnadır.
Gizlilik; yönetimin işleyiş aşamasında oluşan, bilgi, belge
ve diğer verilerin açıklanmamasıdır. Kapalılık ise, kamu
kurum ve kuruluşlarının dıştan gelen her türlü etkiye karşı
duyarsız kalmasını, çoğu işlem ve eylemlerin dıştan görülmemesini
ve alınan kararların gerekçelerinin açıklanmamasını ifade
eder.16
Türk
yönetim sisteminde gizliliğin ve resmi sırrın bu kadar yaygın
olmasının bir çok nedenleri vardır. Bu nedenlerden bazıları
daha ziyade siyasî niteliklidir. İlk neden olarak şunu söyleyebiliriz;
kendisini rejimin sahibi ve vatandaştan gelecek tehlikelere karşı
devletin bekçisi olarak gören yönetim ve bürokrasi,
“devletin sırrı” kavramının sınırlarını mümkün olduğunca
genişleterek kullanmak eğilimindedir. İkinci olarak, bu şekilde
devletin vatandaşa karşı üstün ve güçlü olduğu imajı
verilmek istenmektedir. Böylece yönetici ve memurların kamuoyu
ve halkın eleştirilerine karşı korunması temin edilmeye çalışılmaktadır.17
Halbuki
gizlilik ve dışa kapalılık, kamu kurumları içindeki
yolsuzlukların ve istismarların saklanmasına ortam hazırlamakta
ve vatandaşı bürokrasi karşısında savunmasız ve güçsüz
hale getirmektedir. Bir çok evrak veya dosya, gizlilik gerekçesiyle
vatandaşa verilmemekte ve gösterilmemektedir. Bu durum, idare
ile halk arasındaki ilişkilerin bozulmasına yol açmaktadır.
5.
Statükoculuk ve Tutuculuk
Yönetimde
statükoculuk ve tutuculuk, yöneticilerin ve memurların, öteden
beri yapageldikleri işlemleri ve alışkanlıkları yeni şartlara
göre değerlendirmekten kaçınmaları, eski yapı ve
uygulamalara sıkı bir şekilde bağlanmalarıdır.18 İdare
ve bürokrasi, kendi içinde değişmeye kapalı olduğu gibi, dışarıdan
–siyasî iktidarlar da dahil- gelen değişme veya değiştirme
girişimlerini de türlü yöntemlere başvurarak engellemede
maharetlidir. Ülkemizde siyasî iktidarlar kendi programlarını
uygulayabilme konusunda genellikle bürokrasi engeliyle karşılaşırlar.
Bu sorunu çoğu zaman, üst düzey kamu görevlilerini değiştirerek
kendi görüşlerine uygun yöneticileri atama yoluyla çözüm
bulabilmektedirler. Bu arada özde değişmemesine rağmen sözde
değişen kimi kamu görevlilerinin makamlarını muhafaza
edebildiklerine de sıkça şahit olabiliriz.
Ülkemizde
görülen yönetimde tutuculuğun önemli nedenlerinden birisi de,
personel yönetimindeki terfilerin başarıdan çok, kıdem esasına
dayalı olmasıdır. Kıdem esası, üst düzeylere gelecek olan
personelin daha yaşlı kişilerden oluşmasına ortam hazırlamaktadır.
Böyle bir yapının tutucu eğilimler göstermesi de doğaldır.
6.
Kuralcılık ve Sorumluluktan Kaçma
Ülkemizde
idarenin işleyişi, hizmetlerin yürütülmesini yavaşlatan ayrıntılı
kurallara bağlanmıştır. Bu durum bir yönüyle üst düzey yöneticilerin,
alt kademelerde çalışanları kendi iradelerine tabi kılma ve
denetimleri altına alma eğiliminin bir sonucudur. Bu durum
memurun hareket kabiliyetini zayıflatmakta, amirlerin gözüne
girmeyi iş yapmaya tercih etmelerine neden olmaktadır.
Ayrıntılı
kurallar, yönetimin işleyişini yavaşlatmakla birlikte, tembel
kamu görevlilerine mazeret kaynağı oluşturmaktadır. Böylece
kuralcılık, bürokratların ve memurların kendilerini denetim
riskinden korumak için başvurdukları bir yöntem olmaktadır.
Çünkü bürokraside, yöneticilerin sorumluluğu, hizmetlerin
verimli olarak yürütülmesine göre değil, işlemlerin
kurallara uygun olup olmadığına göre değerlendirilmektedir.
Nitekim sorumluluktan kaçmak isteyen veya iş yapmak istemeyen
yönetici ve memurlar, sık sık “mevzuat böyle
emrediyor” mazeretinin arkasına sığınma yoluna
gitmektedirler. Şu bir gerçektir ki; bizde çalışmayana değil,
çalışana, iş yapana hesap sorulur. Çünkü, çalışan hizmet
ürettikçe bir takım yanlış ve hatalara düşecektir.19
Mevzuatın
ayrıntılı düzenlenmesi ve kamu görevlilerinin neyi, nasıl,
ne şekilde yapacaklarının ayrıntılı olarak önceden
belirlenmesi, vatandaşa karşı duyulan güvensizliğin bir
ifadesidir. Vatandaşın kural olarak yanlış yapacağı, suç işleyeceği,
devlete itaat etmeyeceği kabul edilmektedir. Bu nedenle çoğaltılan
bürokratik kurallarla vatandaş mümkün olduğunca fazla
denetimden geçirilmektedir.
Diğer
yandan, ayrıntılı kuralların zaman içinde değişen şartlar
karşısında kısa sürede yetersiz hale gelmesi kaçınılmaz
olmaktadır. Bu nedenle kuralların sürekli takibi ve sık sık
değiştirilmesi zorunlu, zor ve meşgul edici bir iş haline
gelmektedir. Çoğu zaman ise, idarenin ağır aksak işleyen yapısı
içinde değişikliklerde gecikmeler yaşanmakta; bu da vatandaşı
birkaç beden küçük elbisenin içinde yaşamaya zorlamaktadır.
Halbuki ayrıntılara girmeyen daha genel kurallar yöneticilere,
sorunları çözmede takdir yetkisi vererek esnek hareket
edebilmelerini sağlayacaktır. Bu da sürekli mevzuat değişikliği
ihtiyacını en aza indirecektir.
7.
Siyasallaşma
Yönetimde
siyasallaşma, daha çok azgelişmiş ülkelerde görülen, idarî
sistemin yozlaştığına dalalet eden önemli göstergelerden
birisidir. Kamu görevlilerinin atamalarında siyasî faktörlerin
birinci derecede rol almasını ifade eder.20 Türk kamu
personel rejiminin en önemli ilkeleri, liyakat ve siyasî tarafsızlık
olmasına rağmen, uygulamada, idarenin siyasallaşmasına dair örneklere
sıkça rastlamaktayız. Siyasi iktidarlar değiştikçe üst
kademe yöneticilerinden başlamak üzere orta ve alt kademe yöneticilerine
kadar bir değişimin yaşandığı gözlemlenmektedir. Bu görev
değişikliklerinde, yükselmek için, uzmanlık, bilgi ve beceri
üstünlüğünden ziyade, tanıdık, eş, dost, akraba, arkadaş,
hemşehri gibi faktörler ön plana çıkmakta, iktidarla yakın
ilişki belirleyici olmaktadır. Siyasal iktidarlarca üst düzey
yöneticilerin değiştirilmesi genellikle kabul edilebilir bir
uygulamadır. Fakat değişimi, liyakat esasını görmezden
gelerek orta ve alt kademeler düzeyine indirmek yönetimi tamamen
yozlaştırır.
Siyasal
iktidarlar, yönetimde siyasallaşmayı kolaylaştırmak için,
yeni kadrolar ve makamlar oluşturmakta; memurları görevden
uzaklaştıramadığı için, kızağa alınacak olan kamu yöneticilerinin
özlük haklarına uygun çok sayıda üst düzey kadroları, bu
amaçla kullanmaktadır. Bu uygulamalar memur kadrolarının şişmesine
ve idarenin daha da hantallaşmasına neden olmaktadır.
Dipnotlar:
15-
EKEN; “21. Yüzyıla Girerken Türkiye’de Kamu Bürokrasisi”,
a.g.e., s.267
16-
EKEN; “21. Yüzyıla Girerken Türkiye’de Kamu Bürokrasisi”,
a.g.e., s.270
17-
KARATEPE; Siyaset ve Bürokrasi Gündemi, a.g.e., s.70
18-
ERYILMAZ; Kamu Yönetimi, a.g.e., s.234
19-
HARPUT; “Kamu yönetiminde Kırtasiyecilik, Çözüm ve Öneriler”,
a.g.e., s.161
20-
ERYILMAZ; Kamu Yönetimi, a.g.e., s.236
